官宣！低空飞行服务保障体系建设的意义、条件和发展要求
为进一步加强低空飞行服务保障体系建设，促进通用航空业发展，保证低空空域安全高效使用，民航局于近期下发了《低空飞行服务保障体系建设总体方案》（以下简称《方案》）。为做好《方案》的贯彻实施，按照民航局的安排部署，2018年11月20-22日，方案宣贯培训在北京中国民航管理干部学院举行，民航局空管办、民航局空管局、民航地区管理局及40余家通航运营企业、通用机场、研发单位参加。期间空管办开展《方案》的宣贯和研讨，空管局介绍了《通用航空空管运行管理规定》、低空飞行服务保障体系（国家信息管理系统、区域信息处理系统）以及加强情报、通导、气象等低空飞行服务保障能力建设的工作思路和安排，华北、华东、西北等地区空管局介绍了各地通航飞行服务保障发展现状、试点经验及发展规划。 11月22日下午，民航局空管办组织相关业务管理部门针对加快低空飞行服务保障能力建设和下一步工作进行专题研讨和部署，运输司、计划司、空管局、各地区管理局空管处、中国民航管理干部学院、民航二所等单位参会并参与研讨，空管办介绍了总体方案背景、意义、所需条件、工作重点、发展要求等，各单位介绍低空飞行服务保障体系建设现状与难点。最后，空管办许浩主任发表重要讲话，大概内容总结如下： 一、飞行服务保障体系建设是促进民航高质量发展的重要举措 （一）飞行服务体系建设是促进通航产业发展，保证运输航空和通用航空“两翼齐飞”的必要条件。国家高度重视通用航空产业的发展，把发展通航作为推动国家经济转型升级和培养新的经济增长点的重要手段，近年来更是密集出台文件支持通航发展，今年9月党中央国务院下发的《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》中明确提出“支持通用航空等消费大众化发展”。民航局坚持创新发展理念，通过通航试点，以点带面推动全局工作，特别是大刀阔斧推动“放管服”改革，着力在改善内外部政策环境上下功夫。飞行服务保障体系建设就是通航“放管服”工作的一项重要内容，是通过提升服务能力来促进产业发展的重要举措。经过多年的发展，中国民航已经建立了一套制度健全、体系完整、保障有力的运输航空空管保障体系。近年来，我国低空飞行服务保障能力建设正在逐步开展，但与运输航空相比，总体上有些相对滞后，服务保障能力特别是适应更广泛通航发展的能力严重不足，难以为发展提供有效支撑，因此亟需加快体系建设和能力建设。 （二） 飞行服务体系是促进低空空域开放的条件。由于我国空域结构复杂，一个飞行活动可能涉及多个空域、多个军民航管制单位，飞行计划审批往往需要跨地区、跨部门申报，流程繁琐、周期长，直接影响了飞行组织与实施。飞行服务站的设立，建立和理顺了通航用户和军民航管制单位间的沟通渠道，明确了一个地区范围内不同空域的申请条件和渠道，并通过服务站向社会公布。通航用户通过飞行服务站即可提交相关材料，这种一站式服务的模式极大简化通航用户飞行飞行计划审批程序和时间，提高了运行效率。同时飞行服务站对于及时了解、汇总通航用户的空域需求具有重要的作用，军民航空域管理部门通过服务站可以有效建立起空域需求的收集反馈渠道，从而分区域的推动低空空域的划设和使用，使低空空域划设更加符合通航发展需求，也为深入推进低空空域管理改革创造条件。 （三）体系建设是完善和提升民航自身服务能力的一项重要举措。与运输航空相比通用航空飞行具有机动灵活、快速高效等特点，从内容上看，包括了工农业生产飞行也包括了公务飞行、电力巡线、航拍、飞行培训等诸多形式。低空飞行服务保障体系的构建必须要适应通用航空多元化、多样化的发展需求，根据不同类型通航活动的特点和需要，提供差异化服务，服务范围更广泛、服务内容更精细。不能仅仅依靠现有的专业化系统和资料来公布，而要通过大众普遍接受的网络化、信息化、多样化的途径来实现信息的高效的发布和交换；这一切都对低空飞行服务能力和服务质量提出了更高的要求。可以说低空飞行服务保障体系的构建将会把民航的服务能力和水平提升到一个更高的层次。 二、我国飞行服务体系建设具备了良好的条件 （一）飞行服务保障体系建设是循序渐进的过程，服务产品和能力的提升需要有步骤的开展工作。我国构建的低空飞行服务保障体系与国外模式有所不同。美国等航空发达国家基本上都是从通航起步发展而来，有良好的发展基础。航图产品、气象情报、空域管理都有成熟的体系。飞行服务站的核心是产品的发布和信息服务。现阶段美国的低空飞行服务保障体系已经实现了扁平化、网络化，实体服务站已经越来越少。这种模式的形成与美国空域完全放开、通用航空充分发展、低空飞行服务信息极大丰富分不开的。我们国家建立低空飞行服务体系是一个从无到有、逐步建立的过程，要在比较短的时间完成通航发达国家多年的积累，体系的建设更是需要加大基础性投入，需要充分发挥现有的空管系统、通用机场的作用，实现和完成各类信息的收集、交换、制作和发布。《方案》将我国低空飞行服务保障体系设计为三级也是基于这一方面的考虑。飞行服务站作为体系中的第三级是飞行服务信息的主要来源，需要通过飞行服务站实现信息的收集和自下而上的传递。区域信息处理系统作为体系的第二级承担了产品制作和上下联通的重要职责。国家信息管理系统作为顶层，承担了产品的审核、制作、发布的重要职责。在现行条件下，三个层次缺一不可，既能发挥现有系统的作用，又体现了便捷灵活的特点。基础确立后，社会力量可以根据基础性服务产品和信息制作个性化产品，提供个性化服务。 （二）我国低空飞行服务体系建设具有一定的基础。围绕低空飞行服务保障体系建设，民航各相关单位已经组织开展了大量的前期工作，开始着手有意识、有目的的进行了规划和布局，从规范标准、服务试点、系统建设、产品制作、监视体系等方面全方位开展工作，为体系建设奠定了坚实的基础。在规范标准方面，空管办研究制定了《通用航空飞行服务站系统建设和管理指导意见（试行）》对飞行服务站的基本功能、系统配置和服务提供就提出相应的管理要求，并组织民航相关院校组织开展了对飞行服务站专业人员的培训，为低空飞行服务体系建设创造了法规和人员条件。在服务试点方面，前期国家空管委、国家发改委相继组织开展了低空空域管理改革和通航发展的试点，民航也在湖北、黑龙江等地组织开展了区域低空飞行服务保障的试点，并取得良好效果。在此期间，中南、东北等地区都制定下发了本地区飞行服务站建设管理的相关规定，积累了试点经验；在系统建设方面，空管局系统谋划，组织开展了地区空管局飞行服务中心建设和ADS-B布点等低空监视能力建设，为低空飞行服务体系建设创造了硬件条件；在产品制作方面，空管办空管局开展了低空情报体系建设，制定出台了目视航图的制作标准、开展了通用机场情报资料的收集、开展了通航情报产品和目视航图的制作，为低空飞行服务体系建设创造了软件条件；在监视体系方面，空管办制定下发了《民用航空低空空域监视技术应用指导意见（试行）》，提早布局，构建以北斗定位信息为核心，兼容各种监视技术的低空空域监视技术服务保障体系，为低空飞行服务体系建设创造了政策支持环境。试点地区也完成了地面和机载设备的验证，这些都为我们建立完善低空飞行服务保障体系，提升低空服务能力奠定了重要基础。 三、低空飞行服务保障体系建设需要协同推进 （一）首先要加强民航系统与地方政府的协同。低空主要服务于社会公众、服务于产业发展，社会属性强。目前通用航空的建设管理都是以省为单位来开展各项工作的。低空飞行服务保障体系建设必须考虑通航管理的特点，保持服务保障体系的规划与服务对象的管理统一。要充分发挥地方政府在低空飞行服务保障体系中的作用。地方政府主要负责规划和建设，民航部门主要负责运行规范和标准，负责技术支持和行业监管。《方案》将飞行服务站规划的职责赋予地方政府，明确地方政府职能部门根据本行政区低空空域分类情况、通用机场布局规划以及通用航空发展实际，制定本行政区飞行服务站布局规划，能够使飞行服务站的布局更具合理、科学，从而更加适应地区通航发展的需求。 （二）其次要加强军民协同。低空飞行服务体系建设与国家的空域管理和空防安全是密不可分的。这也是《方案》制定过程中的焦点和难点。低空飞行服务保障体系的建设应当统筹考虑国家重点防卫目标、军事航空发展、运输航空发展、通用航空发展以及社会公众空域使用需求。要做到既能保证运输航空和空防安全，又要促进通航发展。在低空飞行服务保障体系建设问题上，需要加强军民协同，军队、民航和地方要“想在一起、干在一起”，要共同协调空域的划设和使用，研究空域的保障，充分反映和维护各方的利益。四川省的低空空域综合管理改革为军民协同树立了一个典范。试点在民航、四川省政府和军地各方的共同努力下，取得显著进展。成立了四川省低空空域协同管理委员会办公室，建立了工作制度，拟制了低空航线方案，同时建立了协同中心并运行。四川低空空域管理改革综合试点，解决低空空域管理改革最后一公里问题，探索了低空空域管理和低空通用航空飞行服务保障的新模式，值得深入总结、借鉴和推广。 （三）再次要加强民航空管系统与飞行服务站的协同运行。低空飞行服务保障体系定位为国家公共服务。国家信息管理系统、区域信息处理系统是信息飞行服务体系的大脑和中枢，承担着信息汇集处理和服务产品制作提供的功能，这两级系统的设立和运行直接关系到未来产品的公信力和运行安全。因此要充分发挥现有空管服务体系的作用。目前的空管系统在服务产品、人员队伍、系统建设方面都有丰富经验，在体系建设中主要承担一二级中心建设和通航副产品的制作开发。空管系统一定要要发挥好服务体系建设中的提供基础服务和骨干的作用。飞行服务站是整个民航空管运行系统的一个重要组成部分，建设完成后要逐步纳入整个空管的运行保障体系。服务站直接服务通航用户，是整个体系中的窗口，要提供优质服务。同时也是基础数据来源，要处理飞行计划，完成计划交换等工作。只有空管系统、服务站双方密切配合，低空飞行服务保障体系才能有效的运转起来。 （四）最后要做好基础服务与个性服务协同。低空飞行服务保障体系提供的服务要根据服务性质进行区分。首先应当做好基础服务的提供，在提供基础服务的同时，可以提供个性服务。一方面要求确保提供基础服务，国家信息管理系统、区域信息处理系统应当及时、向飞行服务站提供基础数据信息。服务站要向通航用户提供协助救援、飞行情报服务、计划协助申报、统一发布的情报服务和气象服务等基础服务。另外一方面我们鼓励提供个性化的服务。一二级系统可以根据不同用户需要提供个性化服务，制作个性化产品。飞行服务站也可以根据通航用户需求提供地空数据服务、飞行动态监控、定制的情报服务和气象服务等个性化服务。鼓励各方参与飞行服务体系和能力建设，鼓励行业内和行业外单位和各种社会力量充实低空服务产品。 四、发展要求 为了切实做好低空飞行服务保障体系的建设工作： （一）尽快规划服务保障体系建设。各地区、各单位要高度重视，认真筹划，把开展低空飞行服务保障体系建设当作一项重要工作。民航局空管局、各地区管理局将成立低空飞行服务保障体系建设领导小组，统筹工作安排，推动工作落实。各地区、各单位需站在整个民航发展的高度，站在促进通用航空事业发展的角度，以高度的责任感和使命感，投入到体系建设工作当中去。要按照《方案》的整体要求，研究确定本地区实施推进计划，在最短的时间建立起功能层次清晰、体系布局合理、资源数据共享的低空飞行服务保障体系。各地区要尽快配合地方政府做好辖区内各省飞行服务站规划，围绕规划，借鉴前期经验，加强与相关部门的联系，建立军地工作的机制。 （二）密切配合，实现三级体系的对接。首先，要实现管理对接。各地区管理局需按照低空飞行服务保障体系建设总体要求，在配合地方政府做好辖区内相关省市服务站布局规划的同时，明确管理局内飞行服务保障体系管理工作机制，制定完善本地区飞行服务站管理的相关规定和要求，按照职责做好服务站设立的备案审查、运行前符合性检查等工作，加强日常监管，将服务站纳入空管行业管理体系。其次，要实现技术对接。目前空管办正在对现有的飞行服务站情况进行摸底，到目前中南地区已有三家飞行服务站纳入了民航的运行和行业管理体系，黑龙江、湖北等地区的服务站也已经建设完成。这些已有的和试点地区的服务站要实现与地区中心的互联。空管局要加快地区中心建设，尽快投入运行，并按照“成熟一家，推进一家”的形式逐步实现地区中心与服务站的全面对接，并尽快启动国家中心建设。最后，要做好运行对接。各地区空管局要积极辖区内飞行服务站的建设，做好信息引接，提供技术支持。地方政府需积极协调辖区内军航管理单位，使飞行服务站实现与军航单位的对接，理顺空域使用、飞行计划、飞行动态管理流程。 （三）抓好基础性工作，提供服务产品。空管局要不断加强低空飞行服务保障能力建设，建立低空航空情报服务体系，提升航空情报系统对低空飞行活动的服务和保障能力。尽快完成通用航空情报原始资料收集工作，编辑发布目视航图、通用机场情报资料汇编等通航航空情报服务产品。特别是要积极支持海南、四川、山西、陕西、江西、湖北、黑龙江等正在试点地区的航图制作和资料发布工作。加强低空气象观测信息的共享与服务，加强通用机场气象信息的收集和交换，不断提升低空航空气象服务能力。空管局将会同相关技术支持单位加快推动以北斗数据为基础的低空监视信息平台建设，实现对通用航空器低空飞行的实时监视。监控中心将会同相关技术支持单位，深入挖掘低空监视数据在通航领域的多种应用，不断拓展低空监视能力，为低空空域管理与服务、国家安全监控体系和通用航空运行提供数据支持。 （四）进一步规范管理运行。空管办需尽快研究完善通航低空飞行服务保障相关规章规范性文件，制定低空飞行服务保障系统评估管理规定，协调有关部门逐步简化低空通航飞行管理及保障的要求。组织起草低空飞行服务系统相关行业标准，明确低空飞行服务系统技术要求和配置要求。制定低空飞行服务数据模型和交换模型，统一数据接口和传输标准，明确数据交换的内容和格式，确保飞行服务保障体系各运行单位间信息能有效的相互传递。 （五）要充分发挥社会力量和市场作用。各地区各单位在项目建设、产品开发过程中，鼓励和吸收社会力量参与，要通过市场手段推进各项工作进展。防止阻碍市场参与建设，或者消极不作为拖延发展进程的现象。要集各方力量全方位推动低空飞行服务体系建设。
