民航局局长:推进通航法规立改废、加快通航机场建设、提升飞行服务保障、完善通航补贴政策

7月31日,民航局通用航空工作领导小组第四次会议在京召开。民航局局长冯正霖出席会议并指出,当前通用航空发展“放管服力度加大,政策引导效果显著,制度性障碍仍需破除,发展活力还需释放”,要坚持改革创新,狠抓薄弱环节,打好改革攻坚战,促进通航发展再上新台阶。民航局副局长李健、董志毅、王志清、吕尔学出席会议并对做好下一步通航工作提出要求。

会上,通航领导小组办公室汇报了一年来领导小组的工作情况,综合司相关负责人汇报了通用航空监管问题专项督查工作情况。通航工作领导小组各成员单位立足各自职责分工,就通航工作进展情况做了交流发言。会议增选中国航空运输协会为领导小组成员组成单位。

本次会议增选中国航空运输协会为领导小组成员组成单位。中国航空运输协会(简称:中国航协;英文译名:CHINA AIR TRANSPORT ASSOCIATION,缩写:CATA)成立于2005年9月9日,是依据我国有关法律规定,经中华人民共和国民政部核准登记注册,以民用航空公司为主体,由企、事业法人和社团法人自愿参加组成的、行业性的、不以盈利为目的的全国性社团法人。截至2017年9月,协会会员4027家,本级会员87家,分支机构会员3940家。行业主管部门为中国民用航空局。2009年和2015年连续被民政部评为全国5A 级社团组织。

今年1~6月,我国有93座通用机场获得颁证,是历年颁证总和的1.2倍,目前已颁证可保障通航起降的机场达到404个(含运输机场231个);净增118架通用航空器,在册通用飞机达到2415架,同比增长9.5%;实名登记的各类无人机达到23万架,6月1日至7月25日,已有2543家企业在线获得无人机经营许可证;运营企业增速迅猛,新增通航企业39家,总数达到392家;飞行量涨幅明显,截至6月底,已完成通航飞行43万小时,同比增长14.7%,通航各发展指标向好,整体呈现出“热起来、飞起来”的良好态势。

冯正霖说,近年来,民航局坚持改革创新,大力推动“放管服”,着力改善通用航空内外部政策环境,通航发展取得显著成效。试点工作取得突破性进展,培育企业“自律”的安全文化,拓展无人机应用领域,实现经营许可与运行许可联合审定;专项督查形成187个问题的督查清单,截至6月底的整改完成率达到85.6%,得到社会充分认可;大力“放权”、改进“管理”、用心“服务”,深化改革,为通航发展注入新动力;配合有关部委开展试点示范,落实军民融合战略,支持地方政府助推通航发展,整合企业优势资源,汇聚通航发展合力。

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冯正霖指出,目前通用航空面临的发展形势是放管服力度加大,政策引导效果显著,制度性障碍还需破除,发展活力还需释放。通航发展的阶段性特征主要体现在三个方面:一是处在政策法规调整期,主要表现为由套用限制向分类施策转变;二是处在监管制度转换期,主要表现为由全覆盖式向精准式转变;三是处在新兴业态萌芽期,主要表现为由传统业态向新兴业态转变。要认真研判形势,把握通航发展的阶段性新特征,制定切合实际的政策措施,促进通航高质量发展。

冯正霖强调,中国特色社会主义进入新时代,对通用航空发展提出了新的更高要求。要对标《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》确定的发展目标,进一步增强责任感和紧迫感,狠抓薄弱环节,打好改革攻坚战,促进通航发展再上一个台阶。一要加强顶层设计,做实分类管理。民航局已经印发《民航局通用航空分类管理的指导意见》,提出要创建一套独立完整、科学适用的法规体系,培养一支融合职业化与社会化需要的人才队伍,做实一组创新包容、监管适度的工作机制,搭建一个公开透明、集约共享的服务平台,力争用2~3年的时间,初步建成与我国通航发展起步阶段相适应、有别于公共运输航空的政策法规标准体系、分类监管体系和服务保障体系。

二要攻坚克难,实现重点突破。加快推进通航法规的立改废,从管理事项是否必要、管理标准是否适用、管理方式是否恰当和管理程序是否简便四个要素,全面评估通航规章标准,与时俱进推进立改废;加快通航机场建设,加快审批进程,确保《通用机场分类管理办法》等政策落地,对已建成的通用机场要尽快颁证,规范机场对通航企业的收费;着力提升飞行服务保障能力,做好《低空飞行服务保障体系建设总体方案》,加快推进ADS-B、北斗等技术设备在通用航空领域应用,提升通用航空器活动的监视追踪能力,加快完善基础性航空情报资料体系,进一步简化飞行计划申请审批报备程序;不断完善通航补贴政策,加大对应急救援、医疗救护等社会公益特征明显的服务领域的支持力度。

三要进一步解放思想,深化试点工作。对最早批复的一批试点要做好总结,新近批复的试点要按期推进,并进一步拓展应急救援、医疗救护、私人飞行等新的试点领域,增加政策供给,尽快开展试点。

四要打通管理通道,汇聚发展合力。通用航空最明显的特征是社会化属性,要动员社会力量,充分调动地方政府发展通航的积极性,做好四川省低空空域改革试点、悬挂直升机飞行障碍球、通航水上运行监管等工作;要充分发挥中国航协的桥梁作用,促进行业自律,维护会员企业权益,推动提升通用航空发展水平,推进行业治理体系和治理能力现代化建设,为通航发展做出更大贡献。

通航机场建设流程:爱一个人,就让他去干通航

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套用一句多年前的流行语,如果你爱一个人,就让他去干通航,因为那里是天堂;如果你恨一个人,就让他去干通航,因为那里是地狱。爱恨交织、欲罢不能,建一座通用机场的体验,莫过于此。

目前,全国各地规划在“十三五”期间新建的通用机场已超过1000个,数以百计的通用机场已经启动工作,这意味着将有越来越多的人参与到通用机场的规划、审批、建设、开发工作中来,因此有必要从业主方的角度审视通用机场建设开发过程的体验。

首先是难。机场上有天、下有地,天空能不能飞、天路是不是通达,事关军、民航多个部门;地则包括地表和底下,涉及到政府数十个部门。在我国条块分割、各管一摊的权力格局下,跨部门协调是一项不小的考验。更何况还有一不小心就被破坏的障碍物面,为数不少正在加盖房屋等待拆迁的村民,数以亿计的投资和每年百把万的收益,每一件都如履薄冰。

其次是茫。麻烦不怕,怕的是不知道怎么干。通用机场工作,还未形成一定之规。尽管大道相通,但具体的要求和标准,目前仍是一个地方一个样,甚至一个机场一个样,人治的成分比较大。另外,通用机场的投资、经营、管理、开发,都还未形成成熟的模式和样板,摸索前行中的“没底”更加令人不安。

第三是名。正是由于各地都在摸索中前行,当一座通用机场顺利取证,特别是获得各类试点示范后,很快便成为了被学习、考察的对象。尽管民航运输已成为大众化的交通工具,但飞机、飞行对大多数人来说还是不明觉厉的高大上,因此建设通用机场、发展通用航空对地方的品牌效应非常明显,正如某市举办大型通用航空活动3天吸引近百万人后市领导所言:建市以来第一次被全国人民关注。

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最后是乐。苦尽甘来,机场建成运营后,能够带来许多意想不到的收获。机场是战略性资源,提前布局则抢占先机,临近地区则只能望而兴叹。机场是通用航空发展的前提,也是对接国家、省市各类促进通用航空发展政策利好的基础,先有机场才能真正用上各类政策资金。

下文则进一步按照通用机场工作的各个环节,谈谈工作流程和技巧。

定位与规划

建机场是为了发展通航,而发展哪些通航业务又决定了机场的选址与建设规模。因此,开展通用机场工作前,必须先明确定位,所谓谋定而后动。

但定位一个连图纸都没有的通用机场,的确不是一件容易的事。总结笔者近年来在通航产业、通用机场规划方面的工作,至少要明确以下三大关系:

一是梦想与现实的平衡。要说服项目所在地政府建设通用机场、发展通用航空,首先要清晰的展现出未来的发展前景,这就涉及到梦想与现实间的平衡与把握。实践中,笔者经常遇到两类现象:一种是把机场建成后各类通用航空业务描绘的无比巨大,动辄几千架产能的生产线,每年几万学员的航校等等,将脱离实际的梦想当做现实,既给了政府部门一个错误的概念,最终也将自己陷入深渊,因为在与政府的博弈中,再狡猾的狐狸也斗不过好猎手。但还有一种现象,是过于局限的讲通用机场,因为机场作为公共基础设施,本身很难盈利,而在当前地方政府面临的考核压力下,仅就机场而言,很难达到投资的强度要求和产出要求,失去梦想也将举步维艰。因此,在通用机场的前期规划过程中,要审慎处理好梦想与现实的关系,既要胸怀梦想,又要尊重现实,既要以广阔的市场吸引决策者,又要确保规划的项目能够落地。坦率的讲,其中的艺术性要强于科学性。

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二是搞清为什么建通用机场。在笔者日常参加评审的通航规划项目,或者听企业负责人讲述创业蓝图的过程中,往往是滔滔不绝的各类通航业务,好似一幅绚烂的画卷。然而,当被问及建机场、搞通航能够给当地带来什么时,讲述者往往愣住了。对于我们通用航空的从业人员而言,每天干的、说的、想的都是通航,自然希望形成一套完整的通用航空生态。然而,发展通用航空归根结底是服务于地方经济社会,这就要求我们抛弃虚无缥缈的“全产业链”梦想,切忌荒漠里起高楼,坚持从地方经济社会发展的需求出发,确定机场的定位和产业的门类。

三是处理好产、业与人的关系。就目前来看,通用航空自身还难以实现大规模盈利,对地方税收贡献、就业吸纳和人气聚集的作用有限。但一个通用航空项目,如果难以实现商业上的良性循环,项目本身也很难持续。考察通用航空发达国家成熟的模式,通用机场、通航飞行在其中更多的是亮点而非赢利点,即产与业是分开的。发挥地方优势,围绕通用航空进行关联开发才是更为合理的路径。此外,国内各类通用航空聚集区的另一问题的人气不足,即使偶有展会热闹几天,此后也再次归于沉寂。因此在规划层面应充分考虑人气聚集的问题,例如通过引入航空特色高校,可迅速聚集数以万计的学生,带动周边衣食住行的发展,最终推动区域的城镇化,归根到底,有人就有一切。

审批建设

通用机场建设审批涉及的法律法规中国家层面的是2009年7月实施的《民用机场管理条例》,从总体上规范民用机场的规划、建设、使用、管理及相关活动。

民航局层面主要有2005年颁布的《民用机场使用许可规定》,主要规定了民用机场使用许可申请程序与要求。2013年修订实施的《民用机场建设管理规定》主要规定了运输机场建设流程与要求。2012年发布实施的《通用机场建设规范》明确了通用机场的定义与分类,对场址、设施设备、服务等进行了规范。2017年4月,民航局下发《通用机场分类管理办法》,统一了通用机场分类标准,明确了通用机场审批工作流程。

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通用机场的建设工作总体上可分为机场选址、可研立项、建设实施、验收审批等阶段。从项目法人或所有者的角度,则需要经历机场建设审批的全过程,协调各方。在选址设计阶段,由于同时涉及政府与军、民航三方,在正式选址之前一般存在一个预选址工作,主要是与政府沟通土地、规划相融性等问题,与军方沟通空域、敏感设施与军用航线,与民航沟通航路航线与净空保护等。经过前期的意见征询,可以申请政府立项,进行环评、地址勘测等并获取相应文件,对于一类、二类通用机场还应要求地方政府进行净空保护。同时可委托有资质的单位编写选址报告,选址报告除包括机场的基本信息、参数、建设方案外,按照军方要求需要包括航行服务信息,即飞行程序设计。报军方审核获得相关复函后,报民航审批。选址之后是可研与初设,各管理局要求有所不同,需要注意的是对于设有通导监视设备的机场,台址向管理局报批,无线电频率报总局无线电管理委员会批准。初设完成后经历详细设计进入建设施工,建设完成后一般需要组织试验试飞,形成试飞报告。竣工验收后,对于按许可证管理的通用机场需要向民航地区管理局申请机场使用许可。

在机场报批过程中,需要军方、民航和地方政府三方审批,各方的审批依据及要求如下:

军方文件主要是空军司令部2014年颁布《关于新建通用机场场址核准问题》及2009年颁布的《临时起降点设立及使用管理暂行办法》,规定了不同类型的通用机场及临时起降点的审批流程。

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其中,军方主要负责选址阶段的空域与临时起降点审批,验收审批阶段的空司验收及日常使用阶段的年度复核。战区改革之后,在通用机场与临时起降点报批流程上,要求由省级人民政府行文至所在战区空军。但在审批流程上,按前文所述,军方将其分为“通用机场”和“使用期限不超过两年、不需建设场坪场址等固定设施的临时起降点”两类,对于第一类的通用机场,由战区空军受理审核并与省级人民政府签订协议后,上报空军司令部,再由空司上报联参需求局,联参批复后由空司转发战区空军,军区空军负责函复省级人民政府。对于第二类的起降点,根据《临时起降点设立及使用管理暂行办法》,战区空军可进行核准,报空司与联参备案即可。综上,有三点注意事项:一是战区空军负责统一受理、答复,但按照所申报类别不同后续审批流程也有所区别;二是战区空军只接受省级人民政府来函协商选址事宜;三是根据《关于新建通用机场场址核准问题》要求,场址审核必须“一事一文”,即不允许集中报批。

政府方面主要负责立项审批。根据2014年10月修订的政府核准投资项目目录,通用机场立项审批下放到省级人民政府。根据目前各地实践,除4C以上的机场仍需要国家发改委审批外,一类、二类或A类、B类通用机场由省发改委立项审批,三类或C类多由地市级发改委立项审批。对于一、二类或A、B类通用机场的立项审批,一般需要项目法人委托相关单位进行勘察、检测并出具相应报告,然后获取相关委办厅局批复后,由所在地发改委向省级发改委申请立项批复。其中“相关委办厅局批复”设计部门较多,其中除省级职能部门外,一般要求获得民航行业审查意见后再申请省发改委审批。

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民航地区管理局负责审查通用机场的场址,颁发通用机场使用许可证,并对机场进行日常监管与检查。此前各管理局的通用机场建设管理文件,普遍以运输机场审批流程为基础进行简化,但大多保留了场址审核、(预)可研报告审查、初步设计审核、建设实施、工程验收等工作步骤要求。按照2017年4月下发的《通用机场分类管理办法》中,仅保留对场址审核的要求,且进一步明确和简化了场址说明材料的内容要求,不再要求“三选一”,也不再要求由不同层级地方政府报送场址说明材料,明确由“机场建设项目投资人向所在地民航地区管理局提出申请并提交场址说明材料”。

尽管《通用机场分类管理办法》仍要求通用机场应取得使用许可证后方可开放使用,但对于A类通用机场,进一步明确了申请的条件和提交的资料,并未提及原有竣工验收、质监备案、军方批复、安保方案等文件材料;对于B类通用机场,只要求机场运营人按相关的内容向公众发布信息即可提交申请。此外,对于局方的申请材料受理、审查、决定、颁证的周期和流程做出了明确规定。

需要说明的是,民航局不再对可研、初设审查,并不再以军方意见作为场址批复的前置条件,并不意味着军方意见、可研、初设从通用机场工作流程中消失掉了。可研作为政府立项的必要报送内容,初设作为机场施工的必要材料,军方意见则直接决定了机场是否能飞起来,因此这些工作在实际中并不能省略,只是民航不再审查或不作为前置条件,能够节省申请人的时间和费用。

从上文的分析可以看出,尽管通用机场立项审批权已下放地方政府,但其建设审批流程仍然繁琐,审批部门多,程序较为复杂。根据目前情况,一个通用机场从规划、选址到竣工验收获得使用许可证一般需要花费2年甚至更长时间。有些地方采取边建设、边申报的做法,甚至出现完工后再申报的行为,希望藉此缩短建设周期,但其中蕴含巨大的风险,并不值得仿效。

运营开发

目前国内围绕通用机场开发的通用航空产业园区、通航小镇已有超过150家,其中既有珠海、西安等历史悠久的老牌园区,也有荆门爱飞客、沈阳法库等新兴通用航空集聚区,还有大量发展不尽人意的园区。

考察国内代表性园区发展经验,结合我们在园区规划与日常咨询工作的大量实践,我们认为一个成功的通用航空项目至少需要以下三个要素:
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一个信念坚定的领导及团队。通用航空项目特别是通用机场建设手续复杂、部门多、周期长,面临的困难和阻碍繁多,许多时候其所需的精力与资源往往超出地方主要领导人的预期,这就需要主要决策者对通用航空项目与通用机场有坚定的决心和信心,同时要有一支专业素质高、执行力强、学习能力棒的队伍落实具体工作。

一家实力雄厚的大型企业。通用航空专业性较强,通过引进一家或多家与当地发展规划相符合的大型通用航空企业能够有效的加速通用机场建设和项目落地。但需要警惕的是,目前行业中也存在大量恶意夸大自身能力不良企业,凭借通用航空的高技术特点鱼目混珠。对于企业的筛选,除了基本的背景调查、资本规模、人员规模等传统标准,也有一些通用航空特色的、简单易行的评判标准:如对制造交付项目,首先考察该机型有无中国民航当局颁发的适航证,并通过美国通用航空器生产制造协会网站数据库查询该机型的历史交付量;对运营企业,可考察其年作业小时及获得民航专业资金补贴数量,以及其名下注册的通用航空器数量;对于那些既无已注册民用航空器、也无民航局运行资质,仅有一个策划方案的投资企业,要特别慎重对待。

一本靠谱的规划指引。由于通用航空较强的专业性,通过规划指引通用航空发展对机场建设与项目落地具有重要意义。然而,要避免规划只是“纸上画画、墙上挂挂”,保证规划能够有效指导实践,要求规划的目标切实可行、发展定位明确、项目重点突出、实施切实可行。这就要求规划单位具有扎实的通用航空专业知识、丰富的规划经验和独立负责的规划思路,特别要避免千篇一律、贪大求全导致规划不可实施。