对标2020年通航发展目标,如何实现破局?

2020年通航发展目标,即国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》所提出的:“到2020年,建成500个以上通用机场,基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场,覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。通用航空器达到5000架以上,年飞行量200万小时以上,培育一批具有市场竞争力的通用航空企业。通用航空器研发制造水平和自主化率有较大提升,国产通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高。通用航空业经济规模超过1万亿元,初步形成安全、有序、协调的发展格局。”

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在民航局之前召开的通航工作领导小组第四次会议上,局长冯正霖指出,要对标2020年通航发展目标,增强责任感和紧迫感,打好改革攻坚战,促进通用航空高质量发展。
会议上,民航局公布了2018年上半年的通用航空发展数据:今年1~6月,我国有93座通用机场获得颁证,目前已颁证可保障通航起降的机场达到404个(含运输机场231个);在册通用飞机达到2415架;截至6月底,已完成通航飞行43万小时。

但是“对标”2020年通航发展目标,仍有非常大的距离。

因此,要实现2020年通航发展目标,在接下来的时间里,需要汇聚多方合力。民航局也将狠抓薄弱环节,勇于攻坚克难,着力推动通航发展质量变革、效率变革、动力变革,促进通航发展再上新台阶。

加大放管服和政策引导力度

2018年上半年的“成绩单”背后,是民航局加大“放管服”、加强政策引导、不断深化通航改革的结果。近年来,在推进通航发展中,民航局着力解放思想,深化“放管服”改革,不断降低制度性成本,激发市场活力。

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一是大力“放权”。2017年11月4日,全国人大对《中华人民共和国民用航空法》作出修改,取消通航经营许可前置审批,改为先照后证,为企业准入提供便利。取消通航短途运输必须以包机形式经营、不得公开售票的限制,为企业培育和拓展市场创造条件;取消通用机场建设行业审批,大幅降低通用机场颁证条件;取消部分航空器适航挂签要求,简化航空器年检要求,维修人员配备由企业自行决定,减少备案和批准环节;取消对航空器设计小改的审批管理,取消经营性通航飞行活动油料适航审批,改为备案制。

二是改进“管理”。出台运输机场集中密集停放公务机政策,有效缓解机位紧张问题;出台通用航空安保规则,解决通航安保要求过高和通航人员、物品出入运输机场不顺畅问题;出台无人机经营许可管理办法,准入门槛低、申请程序简单,做到“一次不用跑,全程无纸化”,平均在线颁证时间仅用8.9天。

三是用心“服务”。合并受理特殊飞行任务与飞行计划申请,减少审批环节;建设通航飞行计划管理平台,实现网上“阳光审批”;建立私人飞行计划报送渠道,提供7×24 小时服务;增加通航维修人员考试专场和重点保障考点,解决考试资源供给不足问题;建立应急救援飞行计划绿色通道,简化急救飞行审批;在黑龙江、云南等通航飞行量大的地区设立飞行人员体检服务站,提供方便快捷的体检鉴定服务。

在大力“放管服”的同时,民航局还树立了“放管结合、以放为主、分类管理”的管理理念,坚持改革创新、试点引路、内向用力,促进通航施策更加精准、有针对性和可行性。2017年以来,民航局先后批复9个通航试点项目,分别是东北地区通航管理改革试点、华东地区通用航空管理服务平台建设试点、华东地区无人机研发试飞基地建设试点、江西省赣州市南康区无人机物流配送应用试点、中南地区载客类经营许可、运行许可联合审定试点、西南地区通用航空短途运输试点、西北地区通用航空低空空域监视与服务试点、陕西省民用无人机物流配送经营活动试点、新疆地区“通用航空+旅游”试点。

以点带面,近两年来,通过通航试点,培育了通航企业“自律”的安全文化,推动通航企业建立自查自改自报安全管理体系,引导企业从“他律”向“自律”转变;拓展了无人机应用领域,在赣州、陕西开展无人机物流配送试点,坚持包容审慎监管,探索符合无人机特点的差异化运行标准和监管模式,为无人机在通航领域的应用提供了沃土;经营许可与运行许可联合审定,通过减少参与部门、优化审批流程、简化审批材料,大幅压缩通航企业开办时间,降低开办成本,申办一家通航企业压缩到20天以内。

这些政策引导下,今年上半年,通航各发展指标向好,通用机场、通用航空器、运营企业、飞行小时数等主要指标均有明显增加,整体呈现出“热起来、飞起来”的良好态势。

破除通航发展的制度性障碍

在取得一定成绩的同时,当前通航仍旧面临一些制度性障碍:

低空空域管理改革进展缓慢、通用机场审批仍旧困难、运输机场对通航收费过高、飞行计划审批不顺畅、飞行作业补贴制度不完善等。对此,民航局从内部着眼,继续转变发展理念,调整政策法规,深化督查工作,着力破除通航发展的制度性障碍。

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一是转变理念。长期以来,民航局多用运输航空的方法管理通航,关注“通用性”少,侧重“航空性”多,导致企业成本增加。近年来,民航局确立“分类管理、放管结合、以放为主”的管理理念,在“放与管”“放什么、管什么”“如何放、怎么管”的问题上做出明确选择,坚持“法无禁止即可为”“法无授权不可为”,增强政策的科学性和适用性,将为通航发展提供更加有力的保障。下一步,将加快推进通航法规的立改废,从管理事项是否必要、管理标准是否适用、管理方式是否恰当和管理程序是否简便4个要素,全面评估通航规章标准,并在立法计划和规划中加以落实。

二是分类管理。彻底将通用航空的政策规章体系从运输航空中剥离,研究制定相对独立的通航法规体系建设框架。日前,民航局印发《民航局通用航空分类管理的指导意见》,通过顶层制度设计做实通航改革。《意见》的核心是建设“四个一”,即创建一套独立完整、科学适用的法规体系,培养一支融合职业化与社会化需要的人才队伍,做实一组创新包容、监管适度的工作机制,搭建一个公开透明、集约共享的服务平台。力争用2~3年的时间,初步建成与我国通航发展起步阶段相适应,有别于公共运输航空的政策法规标准体系、分类监管体系和服务保障体系。

三是深化督查。民航局于2017年第4季度派出3个督查组,对全行业开展全覆盖专项督查,发现涉及法规不适用、标准不统一、监管不规范等方面制约通用航空发展的187个问题。为督促问题整改,制成“问题清单鱼刺图”,在民航局行政审批大厅门口展示,接受社会监督。截至今年6月底,整改完成率达到85.6%,“鱼刺”逐渐减少,得到了行业和社会的充分认可。

四是精准监管。长期以来,民航监管部门对小、散、多的通用航空企业采用无差别全覆盖的监管方式,既模糊了监管边界、加剧了监管资源的稀缺程度,体现不出地方政府的主体责任,又捆绑了企业的手脚、束缚了企业发展。为改变这种情况,民航局在中南和东北地区开展通航监管模式调整试点,由“全覆盖”向“精准”监管转变;推行“双随机一公开”,企业法定自查与行政检查相结合;以诚信评价结果精准配置监管资源;监管边界和监管责任由模糊变清晰。推进精准监管也是大力推进“放管服”,提升民航治理体系和治理能力现代化的必由之路。

充分释放通用航空发展活力

通用航空是国家新兴战略产业,其最明显的特征是社会化属性。因此,推进通用航空发展,既要依靠民航行业内部努力,也要依靠多个部门、各个方面共同推动;既要加强行业安全监管,提供政策法规保障,又要广泛动员社会力量,尤其是调动地方政府积极性,汇聚强大合力,充分释放通用航空发展活力。

在过去一年,民航局配合有关部委开展试点示范,配合发改委等四部委推动通用航空示范推广项目,在全国范围内遴选短途运输、航空旅游和体育运动飞行产业示范地区;与卫健委联合筹划航空医疗救护试点。积极落实军民融合战略,实现军民航专业人才资源互通;探讨依托通航企业技术资源优势,与军方联合培养军用飞行员。支持地方政府助推通航发展,支持四川省低空空域协同管理改革试点工作、山西省发展通用航空产业示范、江西省发展通勤航空产业链、海南省打造“通航+旅游”特色产业和西藏建设通航应急救援基地。整合企业优势资源,同中电科签订战略合作协议,与中船工业开展交流,从全链条系统保障视角研究通航运行服务的解决方案。

从传统业态向新兴业态转变,是当前通航发展的阶段性特征之一。短途通航运输正在成为部分地区尤其是偏远地区居民出行新方式;无人机物流、无人机农业作业等新业态方兴未艾,并引领大众消费、促进大众旅游新趋势。推进这些新业态发展,都离不开地方政府、各行业管理部门、航空制造等部门的综合施策、群策群力。

下一步,民航局将启动一批应急救援、医疗救护、私人飞行的试点项目;加快通航机场建设步伐,着力提升飞行服务保障能力,不断完善通航补贴政策,加大对应急救援、医疗救护等社会公益特征明显的服务领域的支持力度。作为行业监管部门,民航局与地方政府、空域管理部门、航空制造部门等一起,积极创造便利的市场环境,推动低空空域开放,加强军民融合发展,从基础设施、服务保障、人才支撑综合发力,培育通航消费市场、航空文化,提升通航企业造血能力,打通管理通道,促进通用航空高质量发展,为实现2020年通航发展目标汇聚强大合力。

来源:通航在线